Seit den Enthüllungen von Edward Snowden entwickelt sich Open-Source-Software in Europas Amtsstuben zum Gebot der Stunde – außer in Deutschland.

Open-Source-Software war in der Gesellschaft, in Unternehmen und Institutionen noch nie so verbreitet wie heute. So setzen inzwischen mehr als drei Viertel aller Unternehmen freie Software in der einen oder anderen Form ein. Die öffentliche Hand zieht mittlerweile europaweit mit, allerdings mit unterschiedlicher Gewichtung zwischen den Staaten.

Als einer der Vorreiter in Deutschland gilt München mit Limux [1], einem Paradebeispiel für die erfolgreiche Migration hin zu Linux und Open-Source-Software in einer Großstadt. Diesen umfassenden Schritt einer Umstellung von insgesamt 13?000 Rechnern über einen Zeitraum von mehr als zehn Jahren wagen nicht viele Kommunen. Doch München liefert bei Weitem nicht die einzige europäische Erfolgsgeschichte in Sachen Open Source.

Pro Open Source

Mehrere Gründe sprechen für die Migration weg von proprietärer hin zu freier Software. Angesichts der chronisch leeren Kassen von Ländern und Kommunen spielen die zu erwartenden Kosteneinsparungen eine wichtige Rolle und erleichtern die von den Kämmerern zu erbringende Pflicht gegenüber dem Steuerzahler.

Wichtiger und langfristig auch finanziell relevanter ist der Aspekt der offenen Formate und die Tatsache, dass proprietäre Software häufig eine Zwangsjacke mit womöglich unangenehmen Folgen darstellt. Geht etwa ein Softwarehersteller in Konkurs, so war der Erwerb von Programmen dieses Unternehmens ein Fehlkauf, weil sich die Software nach einer gewissen Zeit wegen fehlender Updates faktisch nicht mehr einsetzen lässt. Stellen hingegen die Entwickler freier Software die Arbeit an dem Projekt ein, so dürfen dank entsprechender Lizenzierung andere den Code übernehmen und die Arbeit daran fortführen. Die Behörde oder Organisation, die solche Software einsetzt, kann bei größeren Projekten auch selbst Programmierer einstellen, die sich fortan darum kümmern.

Der vorliegende Quellcode gestattet es Firmen darüber hinaus, Schnittstellen und Formate zu ändern, ohne zur Rückwärtskompatibilität gezwungen zu sein. Microsoft nahm in der Vergangenheit bereits mehrmals Änderungen an Formaten seiner Office-Suite vor, die dazu führten, dass spätere Ausgaben der Software Texte der früheren Version nur noch über einen zusätzlichen Konverter öffneten. Derartiges erweist sich besonders für Archive und Bibliotheken als fatal, deren öffentlicher Auftrag darin besteht, Texte, Bilder und weitere Medien ohne Umwege und Abstriche im Zugriff zu halten. Sie sind somit darauf angewiesen, dass Formate über lange Zeit zugänglich bleiben.

Einen weiteren Grund für die Umstellung auf offene Formate stellt die zunehmend digital geführte Kommunikation zwischen Verwaltungen und den Bürgern dar. So gehen Behörden vermehrt dazu über, Online-Dokumente auch als PDFs anzubieten. Dabei handelt es sich zwar um ein geschlossenes Format, das sich aber zumindest unter allen Betriebssystemen und auch auf Mobilgeräten öffnen lässt. Geht es aber um Schriftwechsel zwischen Behörden und dem Bürger, so schließen proprietäre Formate schnell Anwender aus oder erschweren ihnen den Zugang zur Kommunikation. In den letzten Jahren verstärkte sich der Trend, LibreOffice in Europas Amtsstuben sowie in der Verwaltung der Europäischen Union einzuführen und so dem E-Government durch offene Formate wie ODF mehr Gewicht zu verleihen.

Vorreiter Spanien

In Deutschland nimmt Limux zwar eine Vorreiterrolle ein, doch gibt es einige europäische Länder, die Linux und freie Software schon geraume Zeit einsetzen. So hat bereits 2002 die spanische Region Extremadura die auf Debian basierende Distribution LinEx [2] entwickelt (Abbildung 1) und im Laufe der Zeit als Standard-Betriebssystem der Verwaltung, des Bildungs- und Gesundheitssystems etabliert. So stellten die Spanier rund 100?000 Schulrechner und über 40?000 PCs der Regierung und Verwaltung auf Linux um; rund 15?000 Lehrer wurden in der Anwendung von Linux geschult. Zudem fördert die autonome Region an der Grenze zu Portugal – sie zählt zu den ärmsten Europas – mit Technologiezentren die Ausbildung von IT-Fachkräften. Damit weist Extremadura nicht nur eines der ältesten, sondern auch eines der größten Migrationsprojekte zu freier Software in Europa vor.

Abbildung 1: Die spanische Distribution LinEx wurde speziell für den Einsatz in den Verwaltungen sowie im Bildungs- und Gesundheitssystems konzipiert.

Die ebenfalls autonome spanische Region Galicien arbeitet seit 2004 an einer Umstellung auf Open Source. 2010 bündelte man die entsprechenden Projekte und richtete sie neu aus. Auch Andalusien treibt seit Jahren die Verwendung freier Software voran: Im Jahr 2010 verteilte man dort fast 200?000 Notebooks mit der Distribution Guadalinex an Schüler. Alle drei Regionen geben an, mit freier Software jährlich Millionen Euro einzusparen – in der Extremadura sollen es 8 Millionen sein [3]. Somit zählt Spanien und besonders die genannten autonomen Regionen zu den Vorreitern in Sachen freier Software in Europa.

Frankreich und Großbritannien

Derzeit kommen aber auch vermehrt Nachrichten über Migrationen zu LibreOffice und offenen Formaten aus Frankreich und Großbritannien. Gerade die Briten machen in dieser Hinsicht keine halben Sachen und legten im Sommer 2014 ODF, HTML und PDF/A als offene Standardformate fest, die künftig für alle Behörden verbindlich gelten [4]. Vor wenigen Wochen schloss Großbritanniens Regierung einen Vertrag mit dem britischen Unternehmen Collabora über die Einführung von LibreOffice auf den Rechnern der britischen Verwaltung [5]. Collabora bietet eine auf Unternehmen, Organisationen und Verwaltungen ausgerichtete Version von LibreOffice an, die sich auch in der Cloud nutzen lässt, und beschäftigt einen Stamm von anerkannten LibreOffice-Experten, die bei der Umstellung helfen.

Frankreich lässt es dagegen auf hohem Niveau etwas ruhiger angehen und spricht lediglich Empfehlungen aus [6]. Die Erfahrung andernorts zeigt aber, dass diese Vorgehensweise wenig bewirkt. Sie widerspricht der wohlbekannten Tendenz, Vertrautes beibehalten zu wollen. Das empfanden auch Frankreichs Bürger so und machten Druck: Im Rahmen des Projekts “La République numérique”, vergleichbar mit der europaweiten digitalen Agenda, wählten sie im Rahmen einer Umfrage das Thema Open-Source-Software in der Verwaltung und im Bildungsbereich auf den dritten von zehn Plätzen – nun muss das Parlament darüber debattieren.

Dabei haben sich Teilbereiche der öffentlichen Hand in Frankreich schon lange auf Open Source ausgerichtet: Bereits 2002 beschloss die französische Gendarmerie eine strikte Open-Standards-IT-Richtlinie. Ab 2004 installierte sie zunächst nach und nach OpenOffice auf den 90?000 Rechnern der Behörde. 2007 folgte dann der Beschluss, von Windows XP nicht auf Windows Vista zu wechseln, sondern stattdessen Ubuntu den Vorzug zu geben. Vor zwei Jahren gab ein Major der Gendarmerie auf einer Konferenz bekannt, die Polizeibehörde hätte ihre IT-Kosten (TCO) durch die Migration auf Linux und eine freie Bürosuite um 40 Prozent gesenkt [7]. Dabei steht die Polizei Frankreichs mit dem Einsatz von Open Source nicht alleine da: Bereits 2006 kündigten das französische Finanzministerium, das Innenministerium mit 240?000 Rechnern [8] und eine Reihe weiterer untergeordneter Behörden mit schätzungsweise 80?000 weiteren Desktops den Umstieg auf freie Software an.

Italien

Italien ging ab 2012 europaweit wohl den radikalsten Weg und schrieb Open-Source-Software in Behörden per Gesetz vor. Nur in begründeten Ausnahmefällen, wenn Open Source keine Option bietet, dürfen die Beschaffungsbehörden proprietäre Software kaufen. Als Konsequenz aus diesem Gesetz kündigte das italienische Militär an, seine 150?000 Rechner bis Ende 2016 auf LibreOffice umzustellen [9]. Viele Städte und Gemeinden in Italien haben diesen Schritt bereits hinter sich gebracht, um ihre ständig leeren Kassen zu schonen.

Zudem fand sich am obersten Gerichtshof ein Richter, der einer Sammelklage der italienischen Verbraucherschutzorganisation Associazione Diritti Utenti e Consumatori (ADUC) aus dem Jahr 2010 in Florenz recht gab und die zwangsweise Bündelung des Betriebssystems mit einem PC oder Notebook für Unrecht erklärte. Käufer haben damit das Recht, von Microsoft die Gebühren für eine Windows-Lizenz zurückzufordern, wenn sie das Betriebssystem nicht einsetzen wollen. Davon können deutsche User nur träumen.

Deutschland im Hintertreffen

Auch sonst gibt sich Deutschland hinsichtlich des Einsatzes freier Software deutlich konservativer als seine Nachbarn. Dabei schreibt das Grundgesetz laut der Doktorarbeit des Hamburger IT-Anwalts Felix Greve herstellerunabhängige ITC-Standards sogar rechtsverbindlich vor [10]. Mehrmals bereits versuchte Bündnis90/Die Grünen mit Anfragen und Eingaben die Geschicke der Regierungs-ITC und der des Lands Berlin aufs offene Gleis zu schieben – bisher aber ohne Erfolg [11,12].

Das Auswärtige Amt, einst mit 11?000 Linux-PCs Vorreiter bei freier Software in deutschen Regierungskreisen, ruderte unter Außenminister Westerwelle 2011 wieder zurück zu Windows. Als Grund nannten die Verantwortlichen eine “bessere Wirtschaftlichkeit” und “einfachere Benutzung”. Um mehr über die Hintergründe der Rückmigration zu erfahren, richteten Bündnis90/Die Grünen eine Kleine Anfrage [13] an das Auswärtige Amt. Der Tenor der Antwort: Das Auswärtige Amt solle im Zuge der Konsolidierung der IT-Landschaft enger in die IT-Strategie des Bundes eingebunden werden.

Das Bundesinnenministerium (BMI) gibt seit 2003 einen Migrationsleitfaden [14] heraus, der sich auch ausführlich mit Open Source befasst und neben den (meist nicht vorhandenen) Beschaffungskosten und den offenen Standards auch Aspekte wie den besseren Datenschutz und Sicherheit lobend erwähnt. Im Juni 2015 startete das BMI selbst eine Ausschreibung, um die im Ministerium eingesetzte Mischung aus Microsoft-Produkten und Linux besser zu harmonisieren. Dabei soll Suse Linux Enterprise Server mit Nagios als Monitoring-Lösung zum Einsatz kommen. Vereinzelt vollzogen Stadtverwaltungen in den letzten Jahren auch die Migration zu freien Bürosuiten, wie etwa 2012 in Leipzig die zu OpenOffice [15]. Diese erreichen jedoch nicht das Ausmaß wie etwa in Frankreich, Italien oder Großbritannien.

Auch beim E-Government liegt Deutschland in Europa weit abgeschlagen auf Platz 12, während die Nachbarn Frankreich, Niederlande und Großbritannien auf dem Siegertreppchen stehen. Wie die UN-Studie zu E-Government von 2014 ausweist [16], liegt Deutschland hier weltweit gar nur auf Platz 21 (Abbildung 2).

Abbildung 2: Laut einer UN-Studie verschlechterte sich Deutschland beim E-Government in den letzten Jahren auf Platz 21 in Europa.

Im Bereich Open Data sieht es etwas besser aus. Anfang 2013 startete mit GovData [17] das deutsche Datenportal, das Daten von Bund und Ländern zur freien Verwendung für jedermann bereitstellen soll. Nach anfänglicher Kritik der Netzgemeinde an dem doppelten Lizenzmodell gilt die mit “Datenlizenz Deutschland” beschriebene Lizenz mittlerweile als offen.

Das europäische Datenportal, das von der Europäischen Kommission (Abbildung 3) im November 2015 mit 240?000 Datensätzen aus 34 Ländern startete, soll alle Daten anbieten, die von den Verwaltungen der Mitgliedsstaaten der EU und weiterer Staaten als Open Data publiziert wurden. Doch auch in der Kommission und dem Europaparlament gestaltet sich die Umsetzung von diversen Richtlinien schwierig, da viele Mitarbeiter diese geflissentlich ignorieren. Astrid Oosenbrug, die für die Niederlande im Europaparlament (Abbildung 4) sitzt, fordert deswegen Sanktionen für öffentliche Verwaltungen, die weiterhin das Umsetzen der Open-Source-Richtlinien ignorieren [18].

Abbildung 3: Die Europäische Kommission macht Druck für Open Source und offene Formate.

Abbildung 4: Das Europaparlament kämpft mit Problemen beim Durchsetzen der Open-Source-Richtlinie.

Auch in den Niederlanden selbst gibt es Probleme, ODF als Standard in der Praxis umzusetzen [19]. Die Kommission rügt, durch Nichtbefolgung der Richtlinien trügen die Institutionen dazu bei, die Balance im Softwaremarkt weiter in Richtung proprietärer Lösungen zu beeinflussen. Das Parlament hat gerade erst wieder mit Nachdruck den Umstieg auf Open Source gefordert. Es wiederholte zudem seinen Aufruf, im Rahmen der neuen Initiativen wie etwa dem Digitalen Binnenmarkt [20] für eine verstärkte Unabhängigkeit der IT innerhalb der europäischen Institutionen zu sorgen.

Deutsche Projekte

Deutschland zeigt mit Limux beispielhaft, wie Open Source in der öffentlichen Hand funktionieren kann. Die Entwickler sind fest ins Open-Source-Umfeld eingebunden, geben ihre Entwicklungen an den jeweiligen Upstream zurück und halten auf vielen Konferenzen Vorträge. Insgesamt hat Deutschland gegenüber seinen Nachbarn derzeit allerdings das Nachsehen. An fehlender Kompetenz kann es nicht liegen, gibt es doch Organisationen wie die Open Source Business Alliance (OSBA) [21], deren Mitglieder die gesamte Enterprise-Ebene abdecken.

Offenbar fehlt es in Deutschland offensichtlich am politischen Willen. Schlecht umgesetzte Migrationen, wie etwa in Freiburg, müssen zurückgefahren werden und beschädigen den Gesamteindruck [22]. Wenn bei Wahlen andere Parteien in Stadt und Land ans Ruder kommen, stellen sie funktionierende Open-Source-Lösungen oft genug infrage, wie im vergangenen Jahr mehrmals in München geschehen. Dabei hätten die vorgebrachten Argumente für die Rückkehr von Limux zu Windows hanebüchener kaum sein können. Hier drängt sich der Verdacht auf, dass auch eine Einflussnahme seitens Microsoft eine Rolle spielt.

Es wäre nicht das erste Mal, dass Microsofts oberste Riege zwecks Lobby-Arbeit in Berlin oder München beim Bürgermeister vorstellig wird. Im Gegensatz zur Selbstbezichtigung Berlins, “arm, aber sexy” zu sein, erscheint Deutschland derzeit im Bereich öffentliche Open Source nicht nur arm, sondern insgesamt auch ziemlich unsexy.